李强彬，李佳遥 | 公共服务共同生产：缘何难以承受其重

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公共服务共同生产：缘何难以承受其重

作者简介

李强彬，四川眉山人，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，四川大学社会发展与社会风险控制研究中心研究员，四川省学术和技术带头人后备人选，兼任四川省领导科学研究会常务理事、四川省政治学会理事、四川省人民代表大会制度研究会理事，主要从事政策过程与决策分析、协商民主的理论与运用、公共行政理论与政府改革、社会稳定治理研究。主持国家社科基金项目2项（含重点项目1项），出版学术专著2部，在《国家行政学院学报》《经济社会体制比较》《教学与研究》等期刊发表论文40余篇，获省社科优秀成果二、三等奖各1项，获省教学优秀成果一等奖2项。

李佳遥，四川成都人，四川大学社会发展与社会风险控制研究中心研究助理。

摘要：公共服务的共同生产模式将服务用户的经验和知识置于公共服务供给的中心，转变了公共服务供给中的权责配置与公众角色，承载着降低服务成本、提高服务质量、塑造服务合法性和增强社会资本的诸多预期。然而，公共服务共同生产目标的实现并非易事，对公共服务共同生产予以“冷思考”可以发现：公共服务共同生产的性质与指向是多元化的，公共服务共同生产的运作面临共同关系难以建构、运作机制难以规范、外部制度难以匹配、结果产出难以衡量等突出难题，其目标实现需要理论关切与实践推动的持续发展。就此而言，聚焦“公共服务共同生产缘何难以承受其重”这一问题，并不是要拒绝公共服务共同生产，而是试图在正视公共服务共同生产目标为何难以实现的基础上，寻求改进公共服务共同生产的机会和空间，促进公共服务共同生产机制、策略和方法的建构与创造，推动具有民主性与获得感的高质量公共服务供给的实现。

关键词：公共服务；共同生产；共同生产者；生产机制

一、问题的提出

公共服务是政府的一项基本职能，公共服务质量不仅关系到社会民生福祉的实现，而且直接反映政府的治理能力，也是衡量国家治理效能的一个基本维度。对于公共服务该如何供给，一般可以从服务类型、供给主体、供给机制、供给过程、满意程度等方面予以考量，涉及公共服务供给所处的政治社会状况、供给主体关系构建、供给模式具体选择、供给平台技术支撑等多种要素。就公共服务供给中“供给什么、谁来供给、怎样供给、供给结果怎么样”等一系列基本问题的回答，传统行政模式中的官僚制机制、新公共管理运动下的市场机制和后新公共管理时代的多元机制围绕“政府—市场—社会—公众”之间的力量配置与关系形成了诸多竞争性的理论解释与实践主张。在不同指向的理论丛林中，服务主导逻辑下的公共服务共同生产受到了研究者的广泛关注，其独特之处是基于公共服务的难以触知性、不可分性和共同生产性，将服务用户的经验和知识置于有效公共服务供给的核心位置，从而成为提升公共服务质量和改进社会治理的一种重要理论和实践途径。

从理论的形成和发展背景来讲，公共服务共同生产的提出与发展具有显著的时代回应性：一是福利国家传统下以供给为中心的公共服务模式在20世纪70年代遭遇经济危机，这促使研究者和实务管理者反思无限制增加投资的方法是否可行，进而催生了对生产和资助福利服务的替代性手段的寻求。二是新公共管理运动将“公民”视为“顾客”的主张在聚焦“成本-收益”计算的同时，不仅压缩了公民权的范围和限制了行政过程的民主性，而且忽视了公共利益的聚合，进而形成对新公共管理运动的反思性诉求。三是21世纪以来，持续的财政压力使得人们对通过共同生产来降低服务成本和挖掘服务潜力格外重视，同时新技术的发展和利用使得共同生产的观念变得更具可行性。因此，重新配置公共服务供给中“政府—市场—社会—公众”之间的权责关系和资源供给，不仅是对日益增长的民主赤字和公共财政压力的回应，而且是塑造积极公民和建设积极社区的重要途径，也是摆脱公共部门合法性危机的一种方案，承载着重构公共服务供给模式和提升公共服务质量的使命与目标。

不同于单向的服务输出与被动接受，公共服务共同生产要求构建风险共担、相互信任、反复互动的关系。当服务的提供和管理不再仅仅是专业人员和管理人员的专利，就会带来政府和公民之间关系的根本性重，而这种根本性重组又势必会因为打破原来的平衡而遭遇很大的阻力。因而，尽管公共服务共同生产模式具有理论优势，但在其实际运作与目标实现之间往往存在较大差距而难以承受其重。从已有研究成果来看，尽管有学者从公共价值创造角度出发，注意到共同生产在发生、实施、评估阶段可能出现的公共价值失败问题，也提及公共服务共同生产所受到的质疑，指出了价值冲突、制度僵化、风险规避、公共当局与公众生产者之间权力不平衡、缺乏符合社会新秩序的问责机制、能力或激励不足等方面的困难，但并没有对“公共服务共同生产为何难以承受其重”这一问题进行系统性的回答。本文从反思性角度对公共服务共同生产进行“冷思考”，旨在阐明：公共服务共同生产为何难以承受其“重”，限制和阻碍共同生产有效实现的因素及其作用机制是什么，面向未来需要注意和避免什么，以及需要创造和保持什么。需要说明的是，聚焦公共服务共同生产为何难以承受其重，并不是要拒绝公共服务共同生产，而是试图通过正视公共服务共同生产理论与实践中的挑战和难题，更全面地认知和对待公共服务共同生产目标的实现，促进公共服务共同生产机制、技术和方法的探索与创造，最终推动高效、公平、低成本、切合需要、具有民主性和获得感的公共服务供给。

二、 公共服务共同生产性质与指向的多元化

目前，尽管已有不少有关公共服务共同生产的研究成果，但对于“公共服务共同生产是什么”的回答并未形成共识。其结果之一就是，概念上清晰界定的缺乏导致协同生产过程中的变化难以辨别，不利于进行研究成果的积累并产生合理的、可推广的知识。从理论逻辑的转变来讲，公共服务共同生产所遵循的是服务主导逻辑，其前提是作为服务提供的一个必不可少的、不可分割的核心组成部分，共同生产将服务用户的经验和知识置于有效公共服务供给的中心，这完全不同于新公共管理运动将公共服务视为“制成品”而注重经济、效率与竞争的逻辑。服务主导的逻辑强调，仅仅关注人们的需求而不是他们能做些什么是不够的，那样会削弱用户的权能。然而，在斯蒂芬·奥斯本看来，服务主导的逻辑也有其局限性，因为它对公共服务的政治和政策背景没有真正的关切，也不关注在不情愿或被迫的服务使用者背景下的服务生产。因此，“公共行政和管理以及服务观点的概念组合有可能加深我们对公共服务共同生产性质、过程和局限性的理解”。

除了理论逻辑的转变以外，对于公共服务共同生产的理解在“共同性”与“生产性”方面也存在差异，因为定义“共同生产”还取决于其适用目的，比如是关于政策制定还是政策实施，是关于共同生产中的个人还是组织。而且，公共服务共同生产的表现形式多样，但很难对此作出明确的区分。比如，填写个人纳税申报表或是填写信件上邮政编码的行为，严格意义上属于“平凡的”共同生产，虽然并不存在直接的互动，但人们的贡献(虽然很小)却保证了信件和税务管理及时而有效的传递；儿童保育、邻里监督、环境保护的共同生产则侧重于“持久的”共同生产，通常需要长时间付出更多自愿性和主动性的努力，也更难退出。但是，区分“平凡的”与“持久的”共同生产的依据并不明晰，特别是在共同生产水平出现钟摆式摇动或在其方式还不确定的时候。因此，出于共同生产主体的多元性、服务类型的多样性以及社会需求的不稳定性，研究者对于“公共服务共同生产是什么”的解释还存在不少分歧。

其一，共同生产者的构成及其角色该如何界定。回顾已有研究，可以发现对于共同生产者构成的解释主要存在两种不同的主张：一是从个体维度出发，认为共同生产发生于客户、消费者、顾客在生产他们自己的服务时；二是认为共同生产不限于服务用户，还涉及其他类型的主体，包括公众、志愿者或非政府合作伙伴都可以发挥作为共同生产者的各自效用。可以预期，随着当今社会服务外包制度的发展和不断增长的福利组合以及新信息技术的支持，需要承认公民能够以任何方式参与到公共服务生产中来，因此可以将共同生产中传统的消费者一方扩展为公民、客户、服务使用者、社区成员、家庭或邻居，这与共同生产在全球的发展趋势以及合作治理的价值取向也是一致的。公共服务供给，不仅有正规生产者和公众生产者的参与，大量的第三部门也开始通过合作治理的途径进入共同生产的过程之中。然而，第三部门可能与其他机构(如国家、市场和社区)发生交叠，导致不同程度混杂性和复杂性的增加，从而难以为其划分出清晰的边界，“很难说第三部门在哪里结束，公共部门在哪里开始”。

其二，共同生产所应覆盖的服务阶段该如何划定。传统的观点主张共同生产指向服务的交付阶段，但越来越多的学者倾向于从更广泛的角度来解释“生产”，主张公共服务共同生产不仅指向服务的交付，而且覆盖公共服务的整个周期，即从公共服务的规划、设计、管理、交付、监测到最后的评估活动这一整个的过程链条，并且认为这与很多实际的研究证据是相符的，例如维克多·佩斯托夫（Victor Pestoff）对八个欧洲国家儿童保育服务所展开的比较研究。也就是说，公共服务共同生产应当涵盖服务交付在内的公共服务所有阶段，国家行为者和政府组织之外的个人或集体用户可以运用任何积极或自愿的贡献来努力实现公共服务的效益。然而，我们也需要警惕过于宽泛的理解，它容易导致实践过程偏离共同生产的特质而难以达致需要实现的目标。

其三，公共服务共同生产的类型该如何区分。目前，围绕公共服务共同生产类型所展开的研究呈现出由聚焦单一因素转向关注服务过程以及共同生产者之间关系强度的趋势，而且多元化、具体化特征日益明显，形成以下几种划分依据和类型：一是根据参与者和受益者的人数区分出个人、团体和集体三种不同类型的共同生产，并探究三者在动机、形式和结果方面的区别，这也成为许多比较研究的基础。二是以公民角色和参与程度为类型划分依据，把共同生产分为四种不同的类型，即共同实施者、共同设计者和生产发起者所导向的共同生产，以及其他类型的共同生产，这种分类方式对共同生产的过程和阶段进行了分解，但不适用于现实中作为生产者的公众同时参与多个服务阶段的情况。三是根据政府与公民关系的亲疏程度，认为公共当局和公民之间的关系强度可以是零星的或遥远的、间歇的或短期的、密集的或持久的福利关系，此种分类能从共同生产者的关系层面洞悉其行动逻辑，但同样不利于把握共同生产的系统过程。

随着共同生产形式的多样化发展，单维度的分类依据被认为是不恰当的。在单一因素分类依据的基础上，蒂娜· 纳博奇（Tina Nabatchi）等将个人、团体、集体三个层次的共同生产者和调试、设计、交付、评估的四个服务阶段相组合，创建了一个3×4的矩阵类型。该矩阵形成了十二种“类型”的共同生产，它们因参与者、活动时间和产品内容而异，这与过去的分类相比更为详尽，揭示了共同生产是服务的内在固有特性，不可割裂。然而，公共服务共同生产发生在各种不同的社会领域，比如保健、教育、环境等，服务水平的测量和目标的完成度实际上很难基于统一的标准，这导致对公共服务共同生产的类型划分难以形成共识，也使得区分有效共同生产的难度更大了。

归结来讲，公共服务共同生产的性质和指向实际上随着社会与时代需求的变化而有所不同。从已有研究所呈现出的观点来看，本文将其分为传统的共同生产、转变的共同生产以及发展的共同生产三种模式（见表1）。尽管这三种模式在时间上存在不可避免的重叠性，但其所回应的社会需求、所要实现的目标以及主要的指向都存在差异，体现出了共同生产研究在不同时段的关注重点、研究特点和核心主张。

三、公共服务共同生产的共同关系难以建构

与客户接受服务并在某些情况下支付报酬的单向过程不同，公共服务共同生产是一个广泛、可变的价值交换，其过程必然是双向甚至多向的。其间，不仅有公共权力机构，也有相对于国家而言不具有公共权力的公众生产者，包括企业团体、非公组织、社会团体、公民个体等，这些主体之间的关系在很大程度上直接影响着公共服务共同生产的形式、深度和广度。因此，围绕共同生产目标的实现，特别需要建构具有充分服务动机、和谐合作氛围和权责清晰界定的良好的共同关系结构，但利益冲突、沟通障碍以及成本分担都可能在共同生产的开启和运作中扼杀共同生产的计划与执行，遭遇以下几个方面的困境。

其一，有效激励难以展开。公共服务共同生产涉及具有不同诉求、利益、资源和权力的多个行为者，他们之间在动机、偏好和利益上的差异往往难以避免，激励无法相容的情况会非常普遍。对于公众生产者来说，存在不同类型的以自我为中心的激励方式，并且它们是多变的。当共同生产的任务十分复杂时，公众更可能对非物质性奖励作出反应；当共同生产的任务需要合同之外的“好处”，比如谨慎、隐性知识或者额外的热情时，共同生产所要求的意愿水平和强度将难以通过精确的计算而得到，相反却很可能在相互警惕的气氛中被消减。对于正规生产者来说，尽管共同生产被认为是提高效率和减少成本的有效途径，但它可能被视为对其地位的一种威胁和对其能力的一种怀疑而遭到排斥。法比奥·卡西亚（Fabio Cassia）就此所进行的调查表明，公共官员在合作态度方面亟需一种文化变革，特别是负责专业性强以及关键性实践活动的专业人员经常成为共同生产关系的抵制力量，原因在于他们可能认为自己的知识和经验比用户的参与更加重要。因此，如何在不同的生产者之间形成共同生产的意愿并付诸实践，需要多种有效且不冲突的激励方式。

其二，互惠杠杆难以平衡。尽管参与共同生产的意愿可能被充分激发，但公众生产者并非是揭开匣盖就会跳起的玩偶，他们在尝试参与时可能面临多种促进或者阻碍性因素。同时，正规生产者也很难持续稳定地对共同生产输出有益的支持。实践中，公共当局和公民之间的关系可以是零星、遥远的，也可以是间歇、短期的，还可以是密集、持久的福利关系。对此，一些研究揭示了平衡互惠杠杆的难度，尤其体现于共同生产在投入方面所出现的悖论。通常来说，共同生产的形成可能部分取决于对公共绩效的不满，然而良好的绩效却又可能对共同生产有着直接的负面影响。在政府投入与共同生产的关系方面，并非单纯地减少或增加投入就可以引发共同生产：一方面，如果正规生产者通过减少投入来引发公众的共同生产意愿，可能使得公众变得气馁，进而失去从共同生产中获得良好服务成果的优势；另一方面，如果增加投入或投入过多，则可能引发公众的依赖意愿，进而抵制共同生产的产生。因此，不仅需要理解不同类型、不同情境下不同生产者对共同生产项目的投入及其影响，而且需要将投入保持在合理且相互促进的尺度内，以获得互惠杠杆的平衡。

其三，混合磁场难以形成。在公共服务共同生产中，除了正规生产者和公众生产者的价值交换以外，其他可能发挥作用的群体如私营和信息技术部门、用户社区和非政府组织也是利益攸关方，这些利益攸关方的参与在使得共同生产有了更多可能性的同时，也可能加剧冲突与不确定性。从各方所经历的共同生产过程来看，如果他们在早期就有了充足的资源、包容的文化、共享的动机、明确的优先级和强大的双向沟通策略，那么共同生产就很有可能是有效的。但随着时间的推移，他们不一定维持其参与，一旦出现挑战，就可能形成冲突、怀疑、博弈、拒绝等多种负面能量。从利益相关者之间的熟悉程度来看，来自五国公民的调查和研究表明，公共部门官员和以第三部门为代表的利益攸关方的团体成员对他们所在领域和地理区域正在进行的共同生产活动的了解非常有限。这进一步说明，用户和社区的公共服务共同生产还没有得到正确的理解，更不用说系统管理。混合磁场的形成与发展是充满变数的一个过程，离不开规范、完善的体制结构和灵活应对的行动逻辑。

其四，权责关系难以平衡。权责关系是共同生产关系结构中的关键，有效的共同生产需要将各方的“权力—责任—权利”有机地匹配起来。在不同形式的共同生产中，权力转移的程度差异很大，但关于适宜的权力转移尺度的确定却十分困难。权力转移的多少直接涉及责任承担的多少，否则就会出现缺乏责任约束或缺乏权力分配的后果。对于有一定规模的组织而言，如果停止共同生产并转移到其他优先事项，其被约束的可能性比较小。但是，对于公众群体来说，则更可能面对权力的被限制而发生“玻璃天花板”式的有限参与状况，此时“充足的责任匹配不足的权力”会在很大程度上影响公众生产者的作用发挥。除此之外，责任模糊问题在共同生产中也是十分突出的，不少研究指出共同生产可能会淡化公共责任，模糊公共、私人和志愿部门之间的界限。正如乔希·阿努拉德哈和米克·摩尔（Joshi  Anuradha & Mick  Moore）所指出：在共同生产发生的地方，权力、权威和对资源的控制很可能以一种相互依赖和模糊的方式在国家和公民群体之间进行分配，而这种分配会对参与式民主和政府主导之间的平衡提出质疑，从而打破原有的秩序并提出更高的协调要求，进而对权力转移的科学测量与问责制的有效实施提出新的挑战，使得建立和维持平衡的权责关系十分困难。不同公共服务环境中不同程度的权责匹配关系会对共同生产形成相应的限制，一个在任何情况下都有效的单一完美的共同生产机制似乎并不存在。因此，对于共同生产中的权责尺度与边界的把握还需要理论与实践层面的持续探索。

四、公共服务共同生产的运作机制难以规范

公共服务共同生产涉及多层次、多类型的管理活动，依赖于各主体之间的合作关系，并作用于共同生产的最终结果，需要多方利益相关者有意愿投入资源，以同其他行动者在自组织系统内进行社会建设，促成规则、规范和体制框架的谈判与形成。那么，制定和执行相应的协商规则、规范和制度框架便成为有序共同生产场域得以形成的基础。但是，在共同生产的内部规范方面，由于统一标准的缺乏和难以确定，容易形成共同生产机制和过程的断裂，使得共同生产的运转离系统化的要求还很有距离，其中的难点尤其体现在以下几个方面。

其一，共同生产中公共部门的组织使命难以转变。出于政策通常是精英力量所倡导的价值观的产物的原因，政策的价值观并不总是与公众的价值观产生共鸣，公共部门持有的风险厌恶文化以及保守的行政传统可能会对共同生产形成阻碍，公职人员对于地位和资源的控制欲望会使其对共同生产形成潜在的抵制。因此，公共服务共同生产的内部过程在程序构建方面会遭遇很大的阻力。在提出共同生产项目之时就需要认真审视：邀请公众参与的程序是否恰当以及是否拥有适宜的环境和条件来与公民沟通，如何接纳公民参与和动员公民参与，在召开会议进行目标计划时需要保证多大的公民参会比例，以及如何赢取公民的信任与认可，等等。然而，实际的运作往往缺乏完善的公共服务共同生产流程指导，致使正规生产者看不到共同生产的好处，也就很难将有效且平等的合作机制建立起来。

其二，公共服务共同生产中适宜的组织规模难以确定。组织规模长期以来被认为是影响参与的一个重要因素，但适宜共同生产的规模难以确定。曼苏尔·奥尔森（Mancur Olson）提出小团体更有利于共同生产，因为其成员可以很容易监控彼此的行为以及对共同生产项目的贡献。虽然规模小意味着更少的资源，影响力也可能更小，但他们可以有足够的机会了解和观察对方，并注意和纠正任何与预期的偏差，以防止“搭便车”，与那些只是偶尔与公共当局面对面互动的用户相比而言拥有更强和更持久的联系。反之，一个从未见过面的大型异质群体在同意为一个集体目标合作方面常常会出现重大问题。但现实的情况可能是，对于内部能够解决的小问题，公共组织通常不愿意付出多余的努力来吸引其他主体进入，毕竟这会导致不必要的精力损耗，所以共同生产所针对的大多数是花费成本高、组织成员多、生产过程复杂的项目。因此，尽管在理论上具有解释的合理性，但小团体是否能够在实际的共同生产中发挥作用还是一个存疑的问题。

其三，共同生产的技能培训机制难以实施。共同生产需要新的技能，比如能够识别和利用各主体所拥有的资源，进而为其共同生产活动创造空间，并使用各种方法与人们合作而不是应付他们。在共同生产技能培训的建立中，一方面是面向专业人员的培训，需要使他们将原来的“用户”“病人”或“客户”看作平等的伙伴，从而改变专业人员的态度、认知和优先事项，以使他们能够以更加灵活的方式发挥作用。另一方面是面向公众群体的培训，由于公众在大多数情况下缺乏执行某些任务的培训和技能，那么由其代替有偿人员就意味着部分成本将转移到共同生产者自己身上，从而增强了共同生产的阻力。因此，在公共服务共同生产中，技能培训机制的建立并不容易，它涉及培训对象的界定、培训方式的权衡以及培训资金的支持，并且这些成本主要由正规生产者来承担，这就会导致本想通过共同生产来减低服务成本的政府组织常常不愿意这样做，也就难以为共同生产的有效展开奠定认知与技能方面的基础。

其四，共同生产的分工冲突难以协调。公共服务共同生产涵盖规划、设计、管理、交付、监测和评估的一系列活动，其中分工的模糊性会导致不对称的信息关系，阻碍频繁和重复的互动，从而减少平等对话的可能性，形成潜在的利益冲突。实际上，出于服务本身的不可分性，要对共同生产过程中的项目和活动进行明确的分工是非常困难的。作为一种解决方案，佩斯托夫提出将专业人员限制在专业范围内，将客户投入限制在不需要高级专业技能的任务上，因为客户不会取代专业人员，而是为“寻求更好的服务”这一共同目标而与他们一起工作。但是，如果缺乏审慎的检视和有意的努力来平衡权责与分工，正规生产者和公众生产者之间不平等的伙伴关系将导致持续的冲突而不能推动共同生产的有效实现。

五、公共服务共同生产的外部制度难以匹配

作为一种系统化的短期或长期性运作，公共服务共同生产除了内部的协商规则与规范框架以外，也离不开共同生产系统外部的环境与制度支持。制度主义理论强调服务供给安排与环境之间的相互作用，这有助于理解环境因素如何解释共同生产的动机和过程。现有研究表明，不同的环境属性和社区特征会导致不同的共同生产实践，但这些影响因素大多聚焦在行为方面，外部制度对共同生产过程的影响在研究中常常被忽视。就外部制度的匹配来说，下列难题容易导致共同生产机制的断裂。

其一，缺乏针对正规生产者的外部监督和有效激励。越来越多的证据表明，共同生产可以促进公共服务更好地适应社会需求，但只有少数研究分析到了它的排挤问题，也就是忽视了弱势群体并使他们无法参与共同生产的现象。比如，有研究注意到在政府呼叫服务的使用中，贫困社区的人们不太可能使用这类服务。这意味着，一些群体被排除在了共同生产之外，这会使公平问题变得更为严重，一个棘手的问题便是如何将弱势群体有效地纳入共同生产过程，以及如何确保共同生产是具有包容性的。同时，从正规生产者的角度来说，简单的活动可以运用常态化的机制来应对，但如果是为了实现复杂的共同生产，则需要对不同的投入表现进行监测，这可能导致对公众投入的忽略，因为“忽略”可以避免这些“额外”的监测努力。因此，一旦缺乏高效协同产出组合的外部激励机制，正规生产者就会缺乏密切监测的行为动力，而预算约束的收紧又会增加公众生产者导向的共同生产的可能性。这种左右摇摆的情况必然会导致政府对公众的资源投入缺乏稳定的补偿，也会导致不同利益取向的公众之间所发生的冲突一时难以调和。

其二，对公众生产者参与共同生产的条件缺乏科学评估与合理设置。尽管针对公民参与意愿的研究已有不少成果，但对复杂个体在共同生产项目中的共同生产意愿还缺乏评估，也缺乏创造激励条件的系统化行动。与此同时，电子政务和数字公共服务被视为行政创新和促进公民参与的必要条件，然而现有研究却一再忽视新媒体的作用。尤其是，关于新媒体在实践中是如何运作的还知之甚少，这不利于公共服务共同生产在更广泛的范围内获取公民参与、建立信任渠道和创建共同生产平台。从更宏观的层面来讲，作为公共服务共同生产的大背景，一个国家的经济环境和政治环境会在很多方面影响共同生产的形成与发展，特别是经济投入程度和不同类型的政治体系的影响。这些因素都是基础性的共同生产前提，它们之间不同的组合会产生不同的制度效应，但现有研究还没有很好地对这些前置条件展开研究。

其三，共同生产中多层次治理需求与既有外部制度之间的冲突。共同生产的运行是一个跨主体、跨层次、跨领域的合作行为，因而对外部协调的要求很高。正如奥斯本所指出，21世纪公共服务提供的复杂性需要在多元化的环境中予以理解，在这一环境中，公共服务提供意味着复杂的组织间关系和多行动者之间的决策过程。然而，很少有研究注意到多级治理环境中共同生产的制度安排问题，比如在共同生产中如何处理各组织之间的资源分配问题。特别是在网络化治理环境下，缺乏多层次共同生产的制度安排会造成难以在合作互补的基础上扩大影响范围和提升服务质量。在数量有限的研究成果中可以窥见，体制安排是将共同生产活动与高效的生产机会相匹配的关键。组织间良好的制度安排不仅是促进各主体之间共同生产的关键，而且是确保共同生产在整个资源系统中健康发展和有机传播的基础，但这正是当前共同生产的薄弱环节。对此，已有研究注意到公共领域的新秩序需要通过角色和责任转变方面的体制变革及其对权力分配、利益代表、责任分担、问责制和合法性的影响来进行分析，超越“是什么在起作用”的单一问题。未来，需要更多地回答多层次多主体之间权力该如何分配的问题，不断探索适合共同生产的体制结构。

六、公共服务共同生产的结果难以衡量

共同生产能否成为实际的公共服务供给模式，在很大程度上取决于公共服务专业人员和用户之间权力平衡的根本转变。但对于这种根本转变会带来何种结果的研究还十分不够，已有研究所进行的分析主要涉及不同类型的共同生产和对影响共同生产过程的因素进行描述和识别，对共同生产结果的关注则很少。与此同时，共同生产结果未得到充分的重视与探索则阻碍了共同生产的进一步学习、发展与扩散。针对公共服务共同生产的结果，本文发现阻碍共同生产得以实现的三方面突出问题。

其一，非价值导向的结果未受到足够重视。就公共服务共同生产结果的衡量，相关研究主要聚焦于价值规范层面的绩效衡量，认为共同生产本身就被视为一种美德，其过程本身就是目标，不需要通过提及外部目标来使其合法化。然而，现实却是对结果测量的不足导致了改进措施无从确定，进而成为共同生产难以落地的重要原因之一。例如，有研究发现公共部门官员对他们所在领域和区域正在进行的共同生产举措的影响知之甚少，缺乏长期稳定的评估，而公民则报告说，他们改善公共服务的程度大大超过了地方公职人员和利益攸关方的预期。同时，尽管公共服务共同生产提升公共服务的质量和效率已成为一种默契性的共识，但对于这一共识的验证还仅限于服务有效性的提高，对于成本的衡量还没有形成一致的认知和验证方式。

其二，共同生产的实际结果难以衡量。从一种理性的、功能性的观点来看，共同生产作为可能解决民主赤字或绩效差距问题的一种策略，其实际结果理应得到更多的关注，这样才能真正知悉到底达到了什么，并有助于推动共同生产系统策略的改进与发展。但是，难点在于：一方面，共同生产所提供的服务往往会在一项服务中产生成本，同时也会带来收益在其他方面的问题；另一方面，公共服务共同生产结果的影响往往是长期和复杂的，可能会分散在多个主体和多方面公共事务的连续性治理之中。但目前有关共同生产实际结果的衡量缺少关注，也缺乏对绩效指标构建和系统测量的具体探索，因而难以认识到共同生产的实际效用。如果要充分认识到共同生产的绩效和潜在成果，还需要开发新的方法和技术，最重要的是将其与公共服务改革的目标相结合，进而判别它作用于公共服务绩效以及促进社会协同性水平提升的程度。

其三，共同生产结果的可推广性有限。当前，尽管公共服务共同生产的实践已经涵盖住房、卫生和社会保健等诸多议题，但大规模共同生产的可行性仍然难以从部分的案例研究中予以衡量和推广。一方面，相关案例的解释性有限，无法囊括大范围的共同生产实情；另一方面，共同生产的适用领域和阶段众多，在各个阶段的共同生产还没有形成特定的解释框架。此外，研究者对于无效或失败的共同生产案例还缺乏研究，已有的研究成果主要聚焦于已经成功实施的共同生产案例，并且不同的研究对于公共服务共同生产本身有着不同的解释，这进一步降低了共同生产结果的可比性。对此，有研究者指出共同生产结果的可推广性有限，还需要进一步的概念确认和实验才能显示出共同生产的实际范围。面向未来，需要研究者更多地对共同生产的结果展开研究，尤其是要阐明在什么条件下参与的多样性可以与更具体、更实用的结果相联系，并解释导致特定价值或结果的具体生产过程，以促进有效经验的运用和推广。

七、讨论与展望

共同生产作为公共服务改革的重要途径，致力于公共服务的改进以及个人与社区独立应对服务需求的能力提升，被赋予了满足社会需求、提升服务质量、促进治理合法性的重要使命。本文聚焦“公共服务共同生产为何难以承受其重”这一问题，旨在促进对公共服务共同生产关系、过程与行为逻辑的整体性理解，揭示公共服务共同生产的实现可能遭遇的难题，以寻求促进公共服务共同生产的机会与空间。在我国的社会治理共同体建设中，“人人有责、人人尽责、人人享有”本身指向了共同生产的内在逻辑。在“有责、尽责、享有”的内在关系中，社会治理共同体建设首先意味着需要将各方的治理优势有机地结合起来并始终尊重人民的主体地位，在社会治理的前端将“人人有责”予以清晰界定。围绕责任的落实，需要在不同的社会治理主体之间构建良好的沟通与协作联系，发挥好城乡社区作为尽责实现平台的基础性作用，使“人人尽责”成为“人人享有”的重要前提。由此可见，社会治理共同体建设与公共服务共同生产的本质和取向具有诸多共通之处，意味着政府力量与社会力量之间合作行动的制度重构、公众角色与责任的重新配置以及共同体关系的环境塑造等一系列条件的创造。面向我国公共服务和社会治理的不断改进，以下几方面议题值得进一步予以关注。

第一，在识别共同生产限制性因素的基础上，改进主体、过程、结果的共同生产反应链条。共同生产的反应链条是环环相扣而非相互独立的，在共同生产中厘清促成特定价值或结果的过程十分重要，注重因果关系链的绘制来形成策略能将共同生产系统中的各类主体和中介因素有机地联结在一起。为此，主体间关系方面可以通过创新激励方式、调节互惠杠杆、评估混合磁场和平衡权责关系来实现共同生产关系结构的健康发展，并强化关系与情绪的包容性；运作过程方面应加强共同生产的前期设计，完善共同生产内部与外部的体制结构与政策流程，以适应新的服务秩序；结果产出方面应加强注意力分配与效用评估，并确定有效的学习机制，将结果的影响反馈于持续的共同生产，实现共同生产的机制扩散与水平提升，并且通过组织权威、信息技术、政治动员、经济刺激等政策工具的组合与运用来整合价值冲突和开发促进共同生产的新工具。

第二，在比较研究中全面认知不同的因素如何促进或抑制共同生产，进而设计高效的公共服务共同生产系统。我国的社会治理和公共服务范围广、任务重、差异大，不同区域、群体和人口的服务需求都有其内在的不同。因此，我国的公共服务共同生产更应该注意差异的探索，在不同政策部门、不同合作者、不同地区、不同领域之间展开比较研究，并更多地基于证据而不是规范性假设来展开，这样能更好明确不同部门之间应用共同生产的差距以及不同地方的具体实践，以促进共同生产的制度和机制能够在更大范围内生成与应用。同时，不同类型的共同生产应被纳入并明确区分，这样有利于在多层级治理体制下将主体和过程的因素更准确地与共同生产活动联系起来。

第三，以公民视角洞察共同生产过程，拓展共同生产深度。既有研究已分析到组织阻力对共同生产的深刻影响，克服共同生产障碍的行动与责任似乎都被认为在于公共组织，但这并不意味着行动会囿于组织内部。在正规生产者改革自身文化氛围与组织结构之外，更为重要的是促进参与决策过程的行为者之间的理解和协议，特别是公民的参与意愿和生产技能的提升，认知到“使用服务的人是隐藏的资源，而不是系统的消耗”这一深层的观念要求，进而为公民的行动提供催化剂以扩大他们已经做的或未来可以做的范围。这是因为，公民既是公共服务的使用者，也是公共服务的生产者，应让公众进入服务供给与社会治理的整个过程，而不是将其限制在特定的领域或环节之中。也就是说，作为生产者的公众值得更为意义深远的权利拥有与责任承担，在正规生产者与公众生产者之间建立合作联盟是满足彼此都认同的需要的关键，这也是权责重新配置的核心。但是，正规生产者不能因为服务提供的部分转移而将全部责任转嫁出去，否则可能导致正规生产者责任的丧失，同时也违背了共同生产的初衷。

第四，鉴于共同生产结果对公众感知的直接影响，应强化共同生产结果的标准化评估，从而在评估与学习实践的循环中弥合绩效差距和民主差距。在共同生产过程中，只有对实施结果进行合理的评估与衡量，共同生产的全部效用和局限性才会得到明确而清晰的阐明，也有利于更有效、更充分激励的实现。为此，需要对明确而持久的结果投以更多的关注，制定共同生产在不同公共服务领域的标准，塑造全程评估链条，对所提供服务的感知质量、服务过程的民主水平以及共同生产规则对所有利益攸关方的问责情况进行评估，并就如下问题作出实际的回答：共同生产过程是否能更好地满足特定的需求，是否实现了责任的明晰与落实，在什么条件下公众参与可以与更具体、更实用的结果相联系。同时，需要认识到，对结果的关注并非是对成本节约和效率提升的狭隘关注，否则会带来公共生产权责配置与贡献的扭曲。毕竟，只要有量化的指标，就会有非常重要但不能被量化的维度。此外，仅根据产出来衡量效率也是有问题的，因为很有可能只是看到了产出的“结果”就误以为是进步的标志，而忽视了应该受益之人所获得的实际“影响”。因此，应借助更多社区以及个人的力量来建立支持网络，唤醒公众生产者的责任与权能，对知识转化和服务交付过程予以更多的关注，使有效的共同生产经验产生更好的学习与扩散价值。

第五，充分挖掘共同生产的中国逻辑与情境关涉，提升公共服务共同生产的整体治理效能。作为公共服务供给和社会治理的一种新模式，公共服务共同生产的运作在我国尤其需要充分发挥党政领导的特殊优势，使执政党纵览全局、统筹协调的显著优势在共同生产中充分运转起来。这是因为，公共服务共同生产中十分重要的要素之一就是主体间关系的有效协调，执政党的引领不仅是促使各方有机联系起来的核心机制，而且是从上至下、从窄到宽的共同生产关系得以建立和运行的关键保障。与此同时，在推进国家和基层治理现代化的进程中，基层政府与公众的距离最为接近，公共服务共同生产在基层的运作有其天然的优势，公共服务共同生产的过程本身是提升基层政府回应性、责任性和有效性的重要途径。因此，应不断塑造有利于公众直接参与公共服务供给的社会治理系统，将公众的诉求、需求、知识和经验转化为共同生产的宝贵资源，在共建共治共享的社会治理过程中激发人民群众的力量，构建中国特色的公共服务共同生产体制机制，持续推动更高质量的公共服务供给和社会治理，促进人民美好生活的有效实现。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2022年第5期《治理现代化研究》专栏，第44—56页。因篇幅问题，注释删略。

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